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新時期加強社區建設的有益探索
--關于XX區街道社區管理體制改革試點工作的調查[1/3]

市委政策研究室

　　社區是城市居民生活的地域共同體，是城市的基礎細胞，加強社區建設事關改革、發展、穩定全局。近年來，XX區委、區政府從構建和諧社會的高度出發，把社區建設納入重要工作日程，以江安街道為改革試點，圍繞街道社區管理體制進行了大膽創新和積極探索，取得了明顯成效。

　　一、改革動因

　　當前，城市化進程日益加快，經濟轉型、體制轉軌日益深刻，各種新情況、新矛盾、新問題不斷涌現，社區作為經濟社會變革的重要承接點，其原有的體制機制已經難以適應快速發展的新形勢，已經難以滿足廣大人民群眾的新需要，主要體現在“失位、錯位、不到位”上。

　?。ㄒ唬┦弧ｇ胫髯灾喂δ苁?。社區居委會是城市基層群眾性自治組織，在國家法律規定的范圍內，在基層黨組織和基層人民政府及其派出機關的指導下擁有一定的自主權和自決權，實行居民自我管理、自我教育、自我服務，它既不是一級政權組織，也不是基層政府的派出機構。但隨著經濟社會的發展變化，大量“單位人”轉變為“社會人”，大量工作由單位轉移到社區，街道和社區工作對象不斷擴展，工作領域不斷拓寬，工作任務不斷增多，工作難度不斷加大，社區居委會的大部分精力轉移到了適應新形勢、熟悉新情況、迎接新服務上，沒有更多的時間、精力和人力、財力去從事社區居民自治性事務，自治功能逐漸弱化，不能很好地適應基層珉主政治建設的要求。提供公共服務失位。隨著人民群眾生活水平的不斷提高，其服務需求日益多樣化，對本社區的期望和要求也逐步提高，除迫切希望社區提供就業機會、開展社會救助、推行家政服務外，還涉及到從居住環境到基本設施，從社區經濟到精神文明，從社會秩序到人際關系等多方面服務。而當前社區居委會的大多精力都用在了完成上級交辦的各項任務上，服務項目不多，服務質量不高。

　?。ǘ╁e位。社區作為城市的最基層組織，可以說從開展社區建設之時，便被賦予一定的行政性。區直部門的工作任務主要通過街道布置到社區居委會，有的部門甚至定指標、定任務、定考核、定獎懲，出現了“上面千條線，下面一根針”的被動局面，街道和社區之間法定的指導與被指導關系在現實中已逐漸演變成領導與被領導關系。在這種畸形機制下，社區事實上已經成演變成了政府各職能部門的“腿”，承擔起了本不應承擔，也無權實施的行政性職能，社區居委會也由自治組織逐步演變為政府的基層辦事機構。以江安街道為例，其轄區內的社區需要承擔的職能就多達9大項77小項，其中就涉及行政性任務，結果導致社區居委會是“種了別人的地，荒了自己的田”。

　?。ㄈ┎坏轿?。社區屬地劃分不清晰，管理不到位。多為街道社居委和企業家屬委同時并存，條塊分割混亂等方面，存在一個街道多個派出所交叉管轄、一個住宅區多個社區交叉管理、一條巷道多個社區切割等問題，給城市建設、服務、管理帶來諸多不便。辦公條件較差，保障不到位。盡管區委、區政府竭盡全力改善社區辦公條件，但由政府財力有限于，加之原有的社區較多且分散，投放的資金杯水車薪，社區辦公面積普遍偏小，辦公條件較差。以辦公用房來說，XX區57個社區中，辦公用房擁有獨立產權的僅11個，而且面積普遍偏小，最小的僅為平方米。社區工作人員素質低，工作不到位。歷史沿承的社區居委會為主體的社區現有模式，使得社區居委會選舉時參選和當選的人員大多為下崗職工或無業人員，雖然他們具有很高的敬業精神和工作熱情，但其年齡結構、文化程度、職業素質、思想觀念和“老大媽式”的工作方法已無法適應新型社區的發展要求。

　　在這種情況下，XX區委、區政府清醒地認識到，諸多不適應的產生，既有客觀原因，也有主觀原因；既是多年沉積矛盾的體現，也是實現工作不到位的表征；既有經濟欠發達的因素，也有社會事業基礎薄弱的因由。街道社區作為城市經濟社會發展的基礎，不改革就要阻礙經濟社會發展，就要制約和諧社會建設，就要影響人民群眾根本利益，改革是大勢所趨、是民心所向，必須從創新體制機制入手，堅定不移地推進街道社區管理體制改革，以實實在在的成果惠及百姓。

　　二、主要做法

　　為了積極穩妥地推進改革，XX區把江安街道辦事處作為試點，按照“改革、完善、提高”的原則，確立了“重心下移、便民利企、構建和諧、促進發展”的社區發展思路和“街道社區履行政務職能規范化、開展社區服務專業化、居民自治組織珉主化”的改革方向，著力推進工作重心下移、服務窗口前移，初步建立起了“權責明晰、條包塊管、珉主自治、管理有序、高效快捷”的街道社區管理新機制。

　?。ㄒ唬┱仙鐓^資源。抓住社區屬地劃分這個關鍵整合資源、調整布局。根據城市發展整體布局，結合江安街道各社區實際，遵循“立足當前、規劃長遠，條塊清晰、便于管理，屬性類似、同步發展”的原則，堅持“適度、合理、規范”和“有利于服務管理、有利于整合資源、有利于社區居民自治”的整合思路，經過對各社區的細致調查研究，以主要街路為標志、以地域屬性為特征、以居民認同感為紐帶，在均衡轄區內駐區單位等各種社會資源的基礎上，將原來的9個社區整合為６個。

--中&國文秘$資源網 - 您身邊@免費貼心的文秘專家 - 歡迎訪問WwW.ZgDoC（二）調整機構設置。打破原有的街道、社區機構設置，從服務群眾的角度出發，根據各部門的職能權限進行重新調整。在街道層面，設置了“街道黨政綜合辦公室、街道社區服務中心、街道社會化服務指導中心”三個內設機構，街道社區服務中心設置了民政事務、勞動保障、經濟社會發展、城建環保、社會穩定“五個辦理處”；在社區層面，設置了“社區黨組織、社區服務站、社區居委會”三個組織機構，社區服務站設置了綜合服務、社會保障、社會化服務“三個受理處”。

　?。ㄈ┫乱乒ぷ髀毮堋谋忝窭?、構建和諧、促進發展的高度出發，逐一明確了全區相關業務部門下移職能的范圍，做到能下放的下放到底，能延伸延伸到位。具體有兩種方式。一是“常駐式”。由下移或延伸事權較多的部門向街道長期派駐工作人員，其編制、身份、工資待遇保持原渠道和原標準不變，接受派出部門和街道雙重管理。同時，街道將職能部門下移或延伸的職能合理擺布到社區服務中心的“五個辦理處”，實行“一站式”受理、“一窗口”服務、“一次性”辦結。二是“輪轉式”。無法下移或延伸職能的部門到街道現場辦公，在社區服務中心設置“輪轉辦公”服務區，明確界定各職能部門到街道現場辦公的頻次和時間，解決街道行政權限不具備資質和職能部門部分事權無法延伸的問題。

　　（四）配強社區隊伍。在認真遵循《組織法》的前提下，大膽引入競爭擇優機制，根據社區組織機構的不同工作性質，采取“派、轉、考、選”等方式選任社區干部。其中，社區黨組織書記人選以“派”為主、以“選”為輔，原則上以優秀機關干部為主體，以優秀社區干部為補充，由社區黨員大會或社區黨員代表大會選舉產生。社區服務站社工以“考”為主、以“轉”為輔，站長由社區黨組織書記兼任，社工采取在轄區內公開招考的方式錄用，被錄用社工實行年考核制度，試用期為三個月，經考核合格后正式錄用。社區居委會成員以“選”為主、以“考”為輔，均按照《城市居民委員會組織法》規定的程序，由社區居民珉主選舉產生。為了確保選出一批優秀社區干部，XX區在征得上級主管部門同意后，采取了自愿報名、聯名推薦確定初步候選人，經筆試、微機考試、面試考核確定正式候選人，最后提交戶代表進行差額選舉產生的新機制。

　?。ㄎ澹﹦撔鹿ぷ鳈C制。抓住“事權下放、職能延伸、流程規范、責權明晰”這四個核心環節，在街道社區各組織機構搭建完成后，對區直部門、街道、社區所應承擔的行政職責進行明確界定，對各個環節的工作流程給予嚴格規范，對各項工作所要達到的績效建立起考核機制。初步制定了《社區黨組織工作規則》、《社區居委會工作規則》、《社區服務站工作規則》、《社工管理辦法》、《街道社區派駐人員管理與考核辦法》、《街道社區財務管理辦法》等一系列規章制度，為全面啟動各項工作、促進社區發展提供了堅實保障。

　　（六）加大社區投入。竭力改善辦公環境，完善辦公設施，增加辦公經費。在解決辦公用房上，采取修繕老社區“改”、置換新社區“串”、協調城投公司“建”、挖掘社區資源“幫”等途徑進行了解決。在辦公設施配備上，安排專項資金補充辦公桌椅，配備微機，寬帶入網，并將黨建、政務、勞動、民政四個局域網覆蓋所有社區，實現同步鏈接。在辦公經費投入上，每個社區的辦公經費由改革前的每月200元增加到300元，社區工作人員的補貼或工資人均增長150元。

　　三、初步成效

　　經過一段時間的改革實踐，XX區街道社區管理體制改革試點工作取得了初步成效。

　?。ㄒ唬┥鐓^資源利用更加科學。在試點改革中，XX區以地域條塊為基礎，將江安街道辦事處所轄9個社區合并重組為6個，其中規模最大的社區有居民5750戶、22100人，最小的3000戶、6400人。6個社區的辦公用房面積都超過了97平方米，平均為平方米，比改革前增加平方米，其中面積最大的紙廠社區達到了300平方米，這是整合前所辦不到的。更為重要的是，整合后的社區，警務室、醫療室、活動室、圖書室等居民公共活動場所一應俱全，條件也得到改善，壯大了為民服務的基礎和平臺。經過科學整合，社區劃分更合理，條塊更明晰，規模更適度，資源優勢更便于發揮，開展居民自治活動更加便捷，社區成員的認同感和歸屬感明顯增強。

　?。ǘw制機制運行更加順暢。通過改革，調整了街道機構設置，改變了原有社區居委會的組織模式，在社區形成了以黨組織為核心的“領導層”，以社區群眾代表大會為組織形式的“決策層”，以社區服務站為辦公機構的“執行層”，使街道社區組織的整體性、系統性、協調性有了明顯的增強，初步形成了街道黨工委、辦事處統一領導，各職能部門事權充分下移、職能合理延伸，社區黨組織、社區居委會、社區服務站三種組織形式各負其責、統一協調的街道社區管理新模式。通過建立和完善管理機制、運行機制和制約機制，強化了街道“三個中心”和社區“三套馬車”的整體功能，初步建立起一套適宜居民群眾辦事、便于社會事務管理、有益于提高行政效能、有效調動居民積極性的街道社區運行機制，切實增強了街道社區在提高城市綜合管理水平、構筑和諧社會中的基礎作用。

--中&國文秘$資源網 - 您身邊@免費貼心的文秘專家 - 歡迎訪問WwW.ZgDoC（三）服務效能明顯增強。一方面，通過下移職能，既有效解決了職能部門延伸不到位的問題，又解決了街道社區執法主體不正確和執法資質不明確的問題。凡轄區企業、居民申辦涉及行政事務的事項，均可在對應的社區服務站負責受理，能辦結的就地辦結，無法辦結的社區服務站負責先行受理，在規定的時限內負責到區、街“代辦”或“領辦”初步實現了“部門指導、社區受理、街道辦結”的目標。目前，XX區已有個部門下放和延伸10大類82項職能，區民政局基本做到了工作職能全部轉移。減少了行政環節，縮短了辦結時限，節省了行政費用，有效提高了辦事效率。另一方面，社區服務站“條包塊管”的工作模式，每名社工除負責1-3項行政事務的領辦、代辦職能外，還負責1000戶左右居民的表簿卡冊管理和日常受理工作，對居民的基本情況掌握更詳細，工作做得更深入。居民有困難或問題，可以通過“愛心”聯系卡直接聯系社工，社區在第一時間幫助解決或及時向上反映，形成了小事不出門、大事不出社區的快速反應機制。改革試點運行以來，社區服務站共受理各類事項13項，接待居民5200多人次；街道社區服務中心共辦結各類行政審批事項25項，接待居民4300多人次。以前必須要到區直部門辦理的事項，現在足不出戶就可輕松辦結，辦事更便捷，服務更周到。

　　（四）珉主建設得到加強。通過在社區層面增設社區服務站，承接了區直部門和街道下移到社區的工作任務，剝離了社區居委會不應承擔的行政職能，在體制上有效解決了長期以來政社不分的問題，規避了無原則的珉主、無法度的珉主和無組織的珉主，保證了基層珉主建設的健康發展。社區居委會在街道社會化服務指導中心的指導和社區黨組織的領導下依法開展工作，實行專職專責，組織社區群眾開展各種形式的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，使社區珉主氛圍日益濃厚，居委會與社區居民、駐區單位之間的聯系日益緊密，不但建立健全了社區的治保組織、服務組織、志愿者隊伍以及各類協會等民間團體，而且定期組織開展各種公益性、福利性、群眾性活動，居民業余文化生活更加豐富多彩，群眾主人翁地位充分彰顯，居民的參與意識和認同感明顯增強。

　　（五）社區干部素質大大提高。通過競爭選拔社區的干部，不論是年齡結構，還是文化水平，均遠遠高于改革前，能力強、素質高、作風硬，黨委政府滿意，廣大群眾認可。改革前，江安街道29名社區干部中，下崗人員22人，占76%；平均年齡歲，其中50歲以上的8人；中專（高中）學歷26人，大專學歷3人。改革后，選任的6名社區服務站長和27名社工平均年齡僅31歲，其中有4人是從區直部門選派的副科級后備干部；全部大專文化以上學歷，其中本科學歷8人。選出的12名社區居委會專職主任、副主任，平均年齡45歲，全部大專以上學歷，其中本科學歷1人。人員結構進一步優化，干部素質明顯提高，較好地適應社區建設發展的需要。同時，政府招募社工也相當于出資為群眾購買了一定的公益崗位，解決了部分待業大學生和優秀下崗職工的就業再就業問題，壯大了社區管理和服務力量。

　　四、啟示和建議

　　XX區街道社區管理體制改革，是新時期、新形勢下加強和改進街道社區建設的大膽探索和創新實踐，思路切合實際，做法值得肯定，對全市社區建設具有一定的指導意義。

　　啟示之一：加強社區建設，必須要從構建和諧社會的高度來認識。構建和諧社會，需要生成和諧的細胞、夯實和諧的基礎。社區作為社會的細胞和城市的基礎，處于維護社會穩定、構建和諧社會的前沿，是推進社會和諧的重要力量。XX區街道社區管理體制改革之所以方向正確、思路對頭、措施有效，根本在于他們能夠從鞏固黨的執政基礎、構建和諧社會的高度出發想問題、做決策，在于他們能夠堅持從切實維護人民群眾根本利益的實際入手出思路、推工作，把服務群眾、促進和諧作為改革的根本出發點和落腳點。無論是創新街道社區管理體制，還是完善街道社區服務職能，或是上升為“一把手”工程，一切工作都是圍繞服務群眾、促進和諧這個社區建設的重中之重來謀劃、來推進、來落實，抓住了社區建設的核心，認識清、看的準、抓的實。實踐證明，社區建設，和諧是主題，服務是核心。只有明確主題、抓住核心，才能找準社區建設的切入點，才能抓住社區建設的落腳點，才能在推進和諧中不斷開創社區建設的新局面。

　　啟示之二：加強社區建設，必須要抓住體制機制創新這個根本來推進。體制、機制管根本、管長遠。目前社區建設上出現的種種問題，原因很多，但根源在于現有的體制不順、機制不活，無法適應經濟社會發展和人民群眾需要，加強社區建設必須從深層次上對傳統的體制機制進行改革。XX區實施的街道社區管理體制改革，其核心就是對街道社區原有組織結構、管理制度和工作方式進行變革和創新。通過構建街道黨工委、辦事處統一領導，社區黨組織、社區居委會、社區服務站三種組織形式各負其責、統一協調的街道社區管理模式；推行“部門職能下移、服務窗口前移”的便民利企服務，初步建立起了“權責明晰、條包塊管、珉主自治、管理有序、高效快捷”的街道社區管理新機制。正因為XX區抓住了社區建設體制機制創新這一根本，才使得改革真正取得了實質性成效，從而推動社區建設步入了嶄新階段。實踐證明，加強社區建設，創新體制機制是根本、是關鍵。只要堅持“三個有利于”標準，主動適應形勢，敢于突破舊體制、舊機制的束縛，積極探索，大膽創新，勇于實踐，就能夠有效化解矛盾和問題，推進社區建設不斷健康發展。

　　啟示之三：加強社區建設，必須要以政府主導作用的充分發揮來保障。社區建設是涉及方方面面的系統工程，是造福千家萬戶的惠民事業。絕不能把社區建設僅僅看作是某個部門、某個戰線的事、看作是社區居委會的事，必須發揮政府的主導作用。XX區街道社區管理體制改革之所以改得順利、改得到位，主要得益于XX區把社區建設作為政府的職能，納入了重要的工作日程，堅決割舍小家利益和部門利益，積極推進權力下放、重心下移，為改革提供了有力保障；主要得益于XX區把社區建設作為服務群眾的大事實事之一，大刀闊斧、雷厲風行，對群眾熱切盼望的工作不惜改革成本、舍得投入，將改革資金全部納入財政預算，改善辦公環境，完善辦公條件，增加辦公經費，切實發揮了主導作用。實踐證明，社區建設是政府提供公共服務的重要載體，是轉變政府職能的前沿窗口，推進社區建設，政府既不能單純依靠社區自身力量，也不能大包大攬，既要積極轉變政府職能，大力支持社區改革和建設，又要充分調動方方面面的積極因素，共建和諧社區、美好家園。

　　建議：

　?。ㄒ唬┫绕谠圏c，全面推開。社區改革和建設是適應新形勢、新任務的需要，是經濟社會發展到一定程度的必然選擇，也是人民群眾的迫切要求。為此，建議市委、市政府把街道社區綜合管理體制改革納入全市改革總體規劃，可以在全市以XX區作為先期試點，待改革思路完善、經驗成熟后在全市推開。

　?。ǘ嗔ο路?，職能下移。實踐證明，部門權利下放，工作職能下移，服務窗口前移是推進社區改革的重點與難點。從與社區管理體制改革相配套的角度出發，建議市委、市政府在不違背上級要求的前提下，將市政務服務中心和市直部門未納入服務中心的審批事項，尤其是是與群眾生產生活密切相關且能在縣區辦結的事項，逐步下放或下移至縣區，進一步推進政府職能轉變和工作重心下移，進一步改善經濟發展環境。

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